我国陪都制度由来已久，近世有学者提出在夏朝时已经出现陪都制度，虽有一定道理，但目前为止，尚不能得到考古发掘或古代文献史料的有力证明。西周时期，随着统治疆域的急剧扩大，再加上殷遗民的不断反抗，原来的都城丰镐偏居于西部，其东有崤函之阻，南北有山相隔，对于统治全国极为不利。在此情况下，在东方设置一个新的政治中心就成为西周统治者迫在眉睫的事情。到成王时，在周公的辅佐下，东都洛邑的营建工作正式完成，从夏商时期开始萌芽并初步发展的陪都制度，到此时得以完善确立。

　　秦和西汉在全国皆推行郡县制，在众多史籍中，没有秦、西汉两朝设立陪都的明确记载。清代学者顾炎武在《历代宅京记》卷七《洛阳上》条曰：《大事记》注《舆地志》云：秦时已有南、北宫，更始自洛阳而西，马奔触北宫铁柱门。光武幸南宫却非殿，则自高帝迄于王莽，洛阳南、北宫、武库皆未尝废。盖秦虽都关中，犹仿周东都之制，建宫阙于洛阳。

　　秦和西汉到底有没有设置陪都?洛阳能否算作秦和西汉两朝的陪都?这个问题由于史籍中没有明确记载，因此存在诸多争论。一些学者认为洛阳是当时陪都，只是有关资料太少，因此情况不甚了了。另有学者认为秦和西汉推行郡县制，秦灭东周据有洛阳后，置三川郡。在秦王政十一年削吕不韦的封地，置河南、洛阳二县归三川郡管辖，而西汉建立后在该地则设河南郡，因而秦和西汉无陪都之制，自然也就没有秦或西汉以洛阳为陪都的建置。