从前黄帝时期，制造舟船车马来解决交通不便的问题，走遍天下，规划万里疆域，划分州郡，得到上万个百里大小的诸侯国。所以《周易》说“先王建立万国，亲近诸侯”，《尚书》说“协调万国”，说的就是这种情况。唐尧时期遭遇洪水，洪水漫上山陵，天下被分隔阻断，于是划分为十二州，派大禹治理。水土平定后，重新划分为九州，设置五服制度，根据土地的肥力制定贡赋标准。