白话版《汉书》志·食货志下

凡是货币，金、钱、布、帛的使用，夏、商以前的详细情况没有记载。姜太公为周朝制定“九府圜法”（掌管货币的九种官职和圆形货币制度）：一寸见方的黄金重一斤；铜钱外圆内方，重量以铢为单位；布、帛宽二尺二寸为一幅，长四丈为一匹。所以货币中，黄金最珍贵，刀币（古代货币）使用便利，铜钱像泉水一样流通，布帛广泛分布，丝帛便于捆束携带。

姜太公离开周朝后，又在齐国推行这套货币制度。到管仲辅佐齐桓公时，运用调节物价的权术，说：“年成有丰收和歉收，所以粮食有贵有贱；政令有宽松和紧急，所以物资有轻贱和贵重。君主不加以管理，囤积货物的商人就会在市场上活动，趁着百姓物资短缺，牟取百倍的利润。所以拥有万乘兵车的国家，一定有积累万金的商人；拥有千乘兵车的国家，一定有积累千金的商人，这是因为利益被他们兼并了。计算农业的本钱和储备，本来足够百姓食用，但仍有百姓饥饿，是因为粮食被囤积起来了。百姓粮食有余就会轻视粮食，君主就趁机以低价收购；百姓粮食不足就会重视粮食，君主就趁机以高价卖出。只要根据时机收购和卖出，调节物价，就能使物价稳定。坚守物价稳定的原则，让有万户人家的城邑一定有万钟粮食储备，储备的钱财达千万；有千户人家的城邑一定有千钟粮食储备，储备的钱财达百万。春天用这些粮食和钱财支持耕种，夏天支持除草，农具、种子、粮食，都能从储备中获取。这样，大商人就不能豪强掠夺百姓了。”齐桓公于是凭借小小的齐国联合诸侯，彰显了霸主的名声。

一百多年后，周景王时期担心铜钱太轻，准备改铸大钱，单穆公说：“不行。古代上天降下灾祸，君主就会估量物资和货币，调节物价，来救济百姓。百姓嫌货币太轻，就铸造重币流通，于是有‘母币’（重币）辅助‘子币’（轻币）流通，百姓都能受益。如果百姓觉得重币不便使用，就多铸轻币流通，也不废除重币，于是有‘子币’辅助‘母币’流通，无论小额还是大额交易都便利。现在大王废除轻币改铸重币，百姓失去原来的货币，财产能不匮乏吗？百姓如果匮乏，大王的用度就会短缺，短缺就会加重对百姓的征收，百姓无法供给，就会产生背离之心，这是疏远百姓啊。况且断绝百姓的财路来充实王府，就像堵塞河流的源头来形成池塘，很快就会枯竭。大王请慎重考虑。”周景王不听，最终铸了大钱，上面刻着“宝货”，钱的内外边缘都有轮廓，用来鼓励农业、救济贫困，百姓也得到了好处。

秦朝统一天下后，货币分为二等：黄金以“溢”（二十四两）为单位，是上等货币；铜钱的形制像周朝的钱，上面刻着“半两”，重量与铭文一致。而珠、玉、龟、贝、银、锡之类，只作为器物装饰和宝藏，不作为货币，但它们的价值会随时代变化而波动。

汉朝建立后，认为秦朝的铜钱太重，使用不便，就允许百姓铸造“荚钱”（轻薄如榆荚的铜钱）。黄金以一斤为单位。但不法逐利的百姓囤积钱财、操控市场，物价急剧上涨，米价涨到每石万钱，马价涨到每匹百金。天下平定后，汉高祖下令商人不能穿丝织衣服、不能乘车，征收重税来使他们陷入困境、蒙受耻辱。汉惠帝、高后时期，因天下刚平定，又放宽了对商人的限制，但商人的子孙仍不能担任官吏。汉文帝五年（公元前175年），因铜钱越来越多且分量轻，就改铸四铢钱，上面仍刻着“半两”。废除禁止私人铸钱的法令，允许百姓自由铸钱。贾谊劝谏说：

法令允许天下百姓公开租用工匠、开采铜锡铸钱，敢在铜锡中掺杂铅铁投机取巧的人，判处黥刑。但铸钱的实际情况是，不掺杂铅铁投机取巧，就无法获利；而掺杂的分量很轻微，利润却很丰厚。有的事情会招致灾祸，有的法令会引发奸邪，现在让百姓掌握铸币的权力，各自隐秘地铸钱，却想禁止他们牟取厚利、做细微的手脚，即使每天都判处黥刑，这种现象也无法制止。从前，百姓犯罪判刑的，一个县多则上百人，还有被官吏怀疑、遭受拷打、四处奔走的人，数量更多。制定法令却引诱百姓陷入陷阱，没有比这更严重的了！过去禁止私人铸钱，死刑案件积压；现在允许公开铸钱，黥刑案件积压。制定这样的法令，君主还能依靠什么呢？

另外，百姓使用铜钱，各郡县的标准不同：有的地方用轻钱，一百枚轻钱要外加若干枚才够标准；有的地方用重钱，按实际重量却不被接受。法定的货币标准不统一，官吏如果急于统一标准，就会造成繁琐苛刻，却难以做到；如果放任不管，市场上的货币使用就会混乱，铜钱的形制和铭文也会杂乱无章。如果没有正确的方法，怎么能治理好呢！

现在百姓放弃农业，开采铜矿的人越来越多，放下农具，冶炼铜料、烧制木炭；私铸的劣钱越来越多，五谷却没有增加；善良的人因诱惑而做奸邪之事，本分的人陷入刑罚，刑罚使用得越来越不恰当，怎么能忽视呢！国家知道这些隐患，官吏商议后一定会说“禁止私铸”。但禁止的方法不当，造成的伤害一定会更大。如果禁止铸钱，铜钱一定会升值；升值后利润丰厚，私铸的人就会像乌云一样涌现，判处死刑也不足以禁止！奸邪之事层出不穷，法令禁令多次失效，都是因为铜在民间流通。所以铜遍布天下，造成的灾祸非常广泛。

现在广泛的灾祸可以消除，还能带来七种好处。什么是七种好处？君主收回铜料，不让它在民间流通，百姓就不能铸钱，黥刑案件不会积压，这是第一种好处。假钱不会增多，百姓不会对货币产生怀疑，这是第二种好处。开采铜矿、铸造货币的人回到农业生产，这是第三种好处。铜料全部归君主所有，君主凭借积累的铜料调节物价，铜钱贬值就用方法收购，升值就用方法抛售，货物价格一定会稳定，这是第四种好处。用铜制造兵器，赐给权贵大臣，根据等级规定数量，用铜器区分贵贱，这是第五种好处。用铜控制各种物资，调节盈余和短缺，收购多余的物资，就能使官府充实、商人陷入困境，这是第六种好处。控制我们闲置的铜资源，用来与匈奴争夺百姓，敌人一定会归附，这是第七种好处。所以善于治理天下的人，能把灾祸转化为福气，把失败转化为成功。现在长期放弃七种好处，却推行带来广泛灾祸的政策，我实在感到痛心。

汉文帝没有听从贾谊的建议。当时，吴王刘濞作为诸侯，凭借封地内的铜矿铸钱，财富与天子相当，后来最终叛乱。邓通是大夫，因获准铸钱，财富超过诸侯王。所以吴王和邓通铸造的钱遍布天下。

汉武帝依靠汉文帝、汉景帝积累的财富，痛恨匈奴、南越的危害，即位几年后，严助、朱买臣等人招抚东瓯，处理南越、东越事务，江淮地区因此动荡不安，耗费巨大。唐蒙、司马相如开始开拓西南夷，开山修路一千多里，来扩大巴蜀地区的疆域，巴蜀百姓因此疲惫不堪。彭吴打通秽貊、朝鲜的通道，设置沧海郡，燕、齐地区于是纷纷被征调服役。到王恢谋划马邑之谋（诱击匈奴），匈奴断绝和亲，侵扰北方边境，战争接连不断，天下人都承受着劳役之苦。战争日益频繁，出征的人要自带物资，居家的人要供应物资，朝廷内外都被军务困扰，百姓因贫困而钻法律空子，财富不断消耗，无法满足需求。捐献物资的人可以补任官职，出钱的人可以免除罪行，选拔官吏的制度逐渐败坏，廉耻观念相互混淆，勇武之人被任用，法令严厉完备。善于谋取利益的大臣，从这时开始出现。

此后，卫青每年率领几万骑兵出击匈奴，于是夺取了黄河以南的土地，修筑朔方城。当时又开通西南夷的道路，参与修建的有几万人，从千里之外运送粮草，通常运十多钟（一钟六石四斗）粮食，到达后只剩一石，还在邛、僰等地散发钱财来安抚当地百姓。几年后道路仍未开通，蛮夷趁机多次进攻，官吏派兵镇压。巴蜀的全部租税不足以支付费用，就招募豪强在南夷地区开垦土地，将粮食缴纳给官府，再到京城的都内官署领取钱财。在东方设置沧海郡，人力物力的耗费与开拓西南夷相当。又发动十多万人修筑朔方城的防御工事，漕运粮食的路程很远，崤山以东的百姓都承受着劳役，花费达几十上百万万，国库因此空虚。于是招募百姓捐献奴婢，可终身免除徭役；捐献奴婢给官府的人，担任郎官的可提升等级；以及捐献羊就能担任郎官，这些制度都是从这时开始的。

这之后四年，卫青每年率领十多万人进攻匈奴，斩杀俘获匈奴士兵的人赏赐黄金二十多万斤，而汉军士兵和马匹死亡十多万，兵器、粮草、漕运的费用还不算在内。这时大司农掌管的储备钱财和赋税收入已经耗尽，不足以供给士兵。有关部门请求允许百姓购买爵位、赎回因犯罪被禁锢的身份，或减轻罪名；请求设置赏赐官职，名叫“武功爵”，每级售价十七万钱，总共价值三十多万金。凡是购买“官首”（武功爵第五级）的人，可试用补任官吏，优先任命；购买“千夫”（武功爵第七级）的人，待遇与五大夫（二十等爵第九级）相同；犯罪的人购买武功爵可减轻二等罪名；爵位最高可买到“乐卿”（武功爵第八级）。用这种方式彰显军功。军功多的人往往超越等级提拔，功劳大的封侯、担任卿大夫，功劳小的担任郎官。官吏选拔的途径变得杂乱多样，官职因此荒废。

自从公孙弘用《春秋》的义理约束大臣、担任汉朝丞相，张汤用严厉的法律条文审理案件、担任廷尉后，“见知故纵法”（知道他人犯罪而不举报就视为故意纵容）就产生了，而对废弃法令、诽谤朝政的人严加追究的案件也增多了。第二年，淮南王、衡山王、江都王谋反的迹象显露，公卿大臣追查线索审理案件，牵连他们的党羽，因此被处死的有几万人，官吏处理案件更加残酷急迫，法令也更加严苛。当时，朝廷招揽推举方正、贤良、文学之士，有的被提拔到公卿大夫的职位。公孙弘作为丞相，穿粗布衣服，吃饭没有两种以上的菜肴，为下属树立榜样，但这对改变世俗没有帮助，朝廷反而逐渐追求功利。

第二年，骠骑将军霍去病仍两次出击匈奴，大获全胜。匈奴浑邪王率领几万人前来归降，汉朝于是派遣三万辆车迎接他们。浑邪王等人到达后，受到赏赐，有功的将士也得到赏赐。这一年的花费总共达一百多万万。

在此之前十多年，黄河决口，淹没梁国、楚国地区，百姓已经多次陷入困境，而沿黄河的郡县修筑堤坝堵塞决口，堤坝总是刚修好就又决口，费用无法计算。后来番係想减少底柱山（黄河中的山）的漕运困难，开凿汾河、黄河的渠道用来灌溉农田；郑当时因渭水漕运路线曲折遥远，开凿从长安到华阴的直渠；朔方也开凿灌溉渠道。参与修建的各有几万人，经过两三年，工程仍未完成，花费各达十几万万。

天子因讨伐匈奴的缘故，大量饲养马匹，往来长安喂养的马匹有几万匹，负责饲养的士兵在关中不足，就从附近郡县征调。而归降的匈奴人几万人都得到丰厚赏赐，衣食依靠官府供给，官府无法满足，天子就减少自己的膳食，减少四匹马拉的车驾，拿出皇宫府库的储备来救济。

第二年，崤山以东遭受水灾，百姓大多饥饿匮乏，天子于是派遣使者掏空各郡国的粮仓来赈济贫民。仍然不够，又招募豪强富人借贷给贫民。还是不能救助，就将贫民迁移到函谷关以西，以及充实朔方以南的新秦中地区，共七十多万人，衣食都依靠官府供给。几年后，官府借给他们产业，使者分区管理，车辆和官员往来不断，花费数以亿计，国库因此大空。而富商大贾有的囤积物资、奴役贫民，车辆成百地运输货物，囤积居奇，连封君都要低头依赖他们。冶炼铸造、煮盐的商人，有的积累财富达万金，却不帮助官府缓解急需，百姓更加贫困。

于是天子与公卿商议，改铸货币来补充费用，同时打击骄奢兼并的人。当时皇家禁苑中有白鹿，少府有很多银、锡。自从汉文帝改铸四铢钱，到这时已四十多年，从建元年间以来，朝廷用度不足，官府常常就近在有铜矿的山上铸钱，百姓也私自铸钱，数量多得无法计算。铜钱越来越多且分量轻，物资越来越少且价格贵。有关部门上奏说：“古代有用皮币的制度，诸侯用皮币进行朝聘、祭祀。金属货币有三等，黄金为上等，白银为中等，红铜为下等。现在半两钱法定重量为四铢，而奸邪之人有的偷偷磨刮铜钱的边缘获取铜屑，铜钱越来越轻薄，物资越来越贵，远方使用货币的成本高、不便利。”于是用一尺见方的白鹿皮，边缘装饰刺绣，制成皮币，价值四十万钱。王侯、宗室朝见天子、祭祀时，必须用皮币垫在玉璧下面，才能举行仪式。

又用银锡铸造“白金”（银锡合金货币）。认为天上的瑞兆没有比龙更尊贵的，地上的瑞兆没有比马更尊贵的，人间的瑞兆没有比龟更尊贵的，所以白金货币分为三品：第一品重八两，圆形，上面有龙纹，名叫“白撰”，价值三千钱；第二品重量稍轻，方形，上面有马纹，价值五百钱；第三品更轻，椭圆形，上面有龟纹，价值三百钱。命令官府销毁半两钱，改铸三铢钱，重量与铭文一致。私自铸造各种金钱的人都判处死刑，但官吏和百姓犯法的仍多得无法计算。

于是任命东郭咸阳、孔仅为大农丞，掌管盐铁事务，而桑弘羊因善于理财得到宠幸。东郭咸阳是齐国的大盐商，孔仅是南阳的大冶炼商，都积累了千金财富，所以郑当时推荐他们。桑弘羊是洛阳商人的儿子，因擅长计算，十三岁就担任侍中。所以这三个人谈论理财事务，能细致到分毫。

法令变得更加严厉，很多官吏被罢免。战争多次发动，百姓大多购买爵位来免除徭役，或买到五大夫、千夫爵位，可征调的士兵越来越少。于是朝廷任命千夫、五大夫爵位的人担任官吏，不愿担任的人要缴纳马匹；原来的官吏都被派去上林苑砍伐荆棘，修建昆明池。

第二年，大将军卫青、骠骑将军霍去病大规模出击匈奴，赏赐达五十万金，军马死亡十多万匹，漕运、车辆、兵器的费用还不算在内。这时国库匮乏，士兵常常得不到俸禄。

有关部门说三铢钱太轻，轻钱容易被人做手脚，于是请求各郡国改铸五铢钱，在铜钱边缘铸造轮廓，使人们无法磨刮获取铜屑。

大农丞孔仅、东郭咸阳上奏说：“山林河海，是天地间的宝藏，本应归少府管辖，陛下不据为私有，把它交给大农来辅助赋税。希望招募百姓自己承担费用，使用官府的器具煮盐，官府提供煮盐用的牢盆（大铁锅）。游手好闲、想独占山林河海财富来牟取暴利、奴役贫民的人，他们阻挠盐铁官营的言论，多得听不完。敢私自铸造铁器、煮盐的人，用铁钳锁住左脚，没收他们的器具。不出产铁的郡，设置小铁官，隶属于所在县。”朝廷派遣孔仅、东郭咸阳乘坐驿车巡视天下盐铁事务，设立盐铁官署，提拔原来的盐铁富商担任官吏。官吏中商人的比例越来越高。

商人因货币制度变更，大多囤积物资追逐利润。于是公卿上奏说：“各郡国多遭受灾害，贫民没有产业的，招募他们迁移到土地肥沃的地方。陛下减少膳食、节省用度，拿出皇宫的钱财赈济百姓，放宽借贷，但百姓仍不都去田间耕种，商人越来越多。贫民没有积蓄，都依靠官府救济。过去征收轺车（轻便马车）税、商人财产税各有差别，请求恢复原来的税收制度。凡是商人、手工业者、放高利贷的人、买卖货物的人，以及在城镇囤积各种物资、靠经商牟利的人，即使没有商人户籍，也要各自估算自己的财产并上报，通常是两千钱征收一算（一百二十钱）。各种手工业作坊、从事冶炼铸造的人，四千钱征收一算。不是官吏、三老（乡官）、北方边境骑士的人，拥有轺车的征收一算；商人拥有轺车的征收两算。船长五丈以上的征收一算。隐瞒财产不申报、申报不实的人，罚戍边一年，没收财产。有能告发的人，将没收财产的一半赏赐给他。商人有户籍的，以及他们的家属，都不能购买土地，以便利农业。敢违反规定的，没收土地和财物。”

这时，豪强富人都争相隐瞒财产，只有卜式多次请求捐献财产帮助官府。天子于是破格任命卜式为中郎，赏赐左庶长爵位，十顷土地，向天下公布，来教化百姓。起初，卜式不愿做官，天子强行任命他，逐渐提拔到齐国丞相。相关事迹记载在他的传记中。

孔仅负责天下铁器铸造，三年后升任大农，位列九卿。桑弘羊担任大农中丞，掌管各种财政计算事务，逐渐设置均输官（掌管物资运输和调配）来流通货物。开始允许官吏捐献粮食补任官职，郎官的俸禄可达六百石。

自从铸造白金、五铢钱后的五年里，赦免因私自铸造金钱被判处死刑的官吏百姓数十万人。那些因私铸而相互残杀、未被发现的人，多得无法计算。主动自首的有一百多万人，但自首的人还不到私铸者的一半，天下大概没有人不私铸金钱了。犯法的人太多，官吏无法全部诛杀，于是派遣博士褚大、徐偃等人分别巡视各郡国，举报兼并土地、为谋私利的郡守、诸侯相。而御史大夫张汤正显贵掌权，减宣、杜周等人担任中丞，义纵、尹齐、王温舒等人因执法严酷担任九卿，直指（直指使者，负责监察）夏兰等人开始出现。而大农颜异被诛杀。

起初，颜异担任济南亭长，因廉洁正直逐渐提拔到九卿。天子和张汤制定白鹿皮币后，询问颜异的意见。颜异说：“现在王侯朝贺时使用的仓璧，价值才几千钱，而垫在下面的皮币反而价值四十万，本末不相称。”天子不高兴。张汤又与颜异有矛盾，后来有人告发颜异有其他非议，案件交给张汤审理。颜异与客人交谈时，客人谈论新颁布的法令有不妥之处，颜异没有回应，只是微微撇了撇嘴。张汤上奏说，颜异作为九卿，看到法令不妥，不向朝廷进言，却在心里反对，判处死刑。从此之后，有了“腹非罪”（心里反对却不说话的罪名）的判例，公卿大夫大多阿谀奉承来取悦君主。

天子颁布征收财产税的法令后，尊崇卜式，但百姓最终还是不愿捐献财产帮助官府，于是大规模推行告发隐瞒财产的制度。

各郡国铸造的铜钱，百姓多私自掺杂铅铁铸造，铜钱大多分量不足，公卿请求命令京城的铸钱官铸造“赤仄钱”（边缘用红铜铸造的钱），一枚赤仄钱相当于五枚普通铜钱，赋税和官府用度必须使用赤仄钱，否则不被接受。白金货币逐渐贬值，百姓不把它当作珍宝使用，官府下令禁止，也没有效果，一年多后最终废除。

这一年，张汤去世，百姓没有怀念他的。

两年后，赤仄钱贬值，百姓用各种方法投机使用，不便流通，又被废除。于是朝廷严禁各郡国铸造铜钱，专门命令上林苑的三官（钟官、辨铜官、均输官）铸造铜钱。三官铸造的铜钱增多后，下令天下不是三官铸造的铜钱不得流通，各郡国之前铸造的铜钱都废除销毁，将铜料运交给三官。百姓私铸铜钱的越来越少，因为计算成本发现得不偿失，只有技术高超的大奸之徒还在私铸。

杨可主持的告发隐瞒财产的制度推行到天下，中产以上的家庭大多被人告发。杜周负责审理这些案件，很少有翻案的。朝廷于是分别派遣御史、廷尉正监分批前往各郡国，审理财产税案件，没收的百姓财物数以亿计；奴婢数以千万计；土地，大县达几百顷，小县也有一百多顷；房屋也与此相当。于是中产以上的商人大多破产，百姓只顾贪图吃喝穿着，不从事储蓄产业，而官府因盐铁官营、财产税的收入，用度逐渐宽裕。又扩大函谷关的范围，设置左右辅郡（京兆尹、左冯翊、右扶风）。

起初，大农掌管的盐铁官分布广泛，设置水衡都尉，想让它掌管盐铁事务。到杨可主持告发隐瞒财产后，上林苑的财物增多，就命令水衡都尉掌管上林苑。上林苑装满财物后，又进一步扩建。这时南越想与汉朝进行船战，朝廷于是大规模修建昆明池，周围环绕着宫馆。建造楼船，高达十多丈，上面插着旗帜，非常壮观。天子被这种景象触动，于是修建柏梁台，高达几十丈。宫室的修建，从此日益华丽。

朝廷将没收的财产分配给各官府，水衡都尉、少府、太仆、大农都各自设置农官，常常在各郡县没收的土地上耕种。没收的奴婢，分配到各苑囿饲养狗、马、禽兽，以及交给各官府使用。官府的机构更加杂乱繁多，服劳役的奴婢数量庞大，黄河漕运的粮食达四百万石，加上官府自行购买的粮食，才足够供应。

所忠上奏说：“世家子弟、富人有的斗鸡、走狗、赛马，打猎、赌博，扰乱百姓生活。”朝廷于是征召所有违反规定的人，相互牵连的有几千人，称为“株送徒”（因受牵连而被押送的囚犯）。捐献财产的人可以补任郎官，郎官选拔的标准因此败坏。

这时崤山以东遭受黄河水灾，连续几年收成不好，有的地方出现人吃人现象，受灾地区方圆二三千里。天子怜悯百姓，命令饥民可以流动到江淮地区谋生，想留下的人，就安置他们。使者的车辆在路上接连不断，护送饥民，还从巴蜀调运粮食赈济。

第二年，天子开始出巡各郡国。向东渡过黄河，河东太守没料到天子突然到来，无法供应物资，自杀。向西越过陇山，天子的随从官员没有粮食吃，陇西太守自杀。于是天子向北出萧关，率领几万骑兵在新秦中打猎，检阅边境军队后返回。新秦中有的地方千里之内没有边防哨所，天子于是诛杀北地太守以下的官员，同时允许百姓在边境各县放牧，官府借给母马，三年后归还，收取十分之一的利息，废除告发隐瞒财产的制度，用这些措施充实新秦中。

得到宝鼎后，朝廷建立后土祠、泰一祠，公卿大臣商议封禅之事，各郡国都预先修建道路，修缮原来的宫殿，凡是地处驰道（天子专用道路）的县，都修建宫室储备物资，设置供天子使用的物品，盼望天子到来。

第二年，南越反叛，西羌侵犯边境。天子因崤山以东粮食不足，赦免天下囚犯，派遣南方楼船士兵二十多万人进攻南越，调发三河以西的骑兵进攻西羌，又派遣几万人渡过黄河修筑令居城（在今甘肃永登）。开始设置张掖郡、酒泉郡，在上郡、朔方、西河、河西设置屯田官，派遣六十万戍边士兵在那里屯田。中原地区修缮道路运送粮食，远的要走三千里，近的也要走一千多里，都依靠大农供应。边境士兵装备不足，就调拨武库、工官的兵器来补充。战车和战马缺乏，官府钱财不足，难以买到马匹，于是颁布法令，命令封君以下到三百石以上的官吏，按等级向天下各亭捐献母马，每个亭饲养母马，每年考核繁殖数量。

齐国丞相卜式上书，愿意父子一起战死南越。天子下诏表扬他，赏赐关内侯爵位，四十斤黄金，十顷土地，向天下公布，但天下人没有响应的。列侯有上百人，没有谁请求参军。到举行饮酎礼（祭祀宗庙时诸侯献金助祭）时，少府检查诸侯献上的黄金，因黄金成色不足或分量不够，被削去侯爵的有一百多人。天子于是任命卜式为御史大夫。卜式任职后，发现各郡国大多认为官府经营盐铁不便，铁器质量差、价格贵，有的地方还强迫百姓购买。而且征收船税，商人减少，物资涨价，于是卜式趁机向天子反映船税的问题。天子不高兴。

汉朝连续三年出兵，诛杀羌人，消灭南越和东越，从番禺以西到蜀地南部设置十七个新郡，暂且按照当地旧俗治理，不征收赋税。南阳、汉中以西的各郡，分别根据距离新郡的远近，为新郡的官吏士兵提供粮食和财物，以及运输车辆、马匹和装备。而新郡还时常发生小规模叛乱，杀死官吏，汉朝派遣南方的官吏士兵前往镇压，每年要出动一万多人，费用都依靠大农供应。大农依靠均输官调节盐铁收入来补充赋税，所以能供应这些费用。但军队经过的县，县里只是勉强供应物资，不敢谈论减轻赋税的法令。

第二年，即元封元年（公元前110年），卜式被贬为太子太傅。桑弘羊担任治粟都尉，兼任大农，完全取代孔仅掌管天下盐铁事务。桑弘羊认为各官府各自采购物资，相互竞争，导致物价上涨，而天下缴纳的赋税有的还不够运输费用，于是请求设置大农部丞几十人，分别主管各郡国，各郡国大多设置均输官、盐铁官，命令远方各郡将本地特产，按照过去商人转运贩卖的方式作为赋税，相互调配运输。在京城设置平准官（掌管物价调节），统一接收天下运来的物资。召集工官制造车辆和各种器具，所需费用都依靠大农供应。大农所属各官全面掌控天下物资，物价上涨就卖出，物价下跌就买入。这样，富商大贾就无法牟取暴利，转而回归农业，物资价格不会暴涨。所以这种抑制天下物价的制度，名叫“平准”。天子认为这个办法可行，就批准了。于是天子向北到达朔方，向东在泰山举行封禅大典，巡视海上，沿北部边境返回。所经过的地方赏赐百姓，用掉丝帛一百多万匹，钱财、黄金数以亿计，都从大农那里支取。

桑弘羊又请求允许百姓捐献粮食补任官吏，以及用粮食赎罪。命令百姓向甘泉宫捐献粮食，各有差别，捐献者可终身免除徭役，不再被告发隐瞒财产。其他郡的百姓向急需粮食的地方捐献粮食。各农官都征收粮食，崤山以东的漕运粮食每年增加六百万石。一年内，太仓、甘泉宫的粮仓都装满了。边境有多余的粮食，各均输官储存的丝帛达五百万匹。百姓没有增加赋税，天下的用度却很充裕。于是桑弘羊被赏赐左庶长爵位，还赏赐了二百斤黄金。

这一年发生小旱，天子命令百官求雨。卜式说：“官府应当依靠租税生活，现在桑弘羊让官吏坐在集市上贩卖物资牟利。把桑弘羊烹杀，天才会下雨。”过了很久，汉武帝生病，任命桑弘羊为御史大夫。

汉昭帝即位第六年（公元前81年），下诏让各郡国推举贤良文学之士，询问百姓的疾苦和教化的关键。贤良文学之士都回答，希望废除盐铁官、酒类专卖官、均输官，不要与天下百姓争夺利益，君主以身作则崇尚节俭，这样之后教化才能兴盛。桑弘羊反驳，认为盐铁官营、酒类专卖等是国家的重要事业，是控制四方少数民族、安定边境、充实用度的根本，不能废除。后来桑弘羊与丞相田千秋一起上奏废除酒类专卖。桑弘羊自认为为国家谋取了巨大利益，夸耀自己的功劳，想为子弟谋取官职，又怨恨大将军霍光，于是与上官桀等人谋反，被诛杀。

汉宣帝、汉元帝、汉成帝、汉哀帝、汉平帝五代，没有对盐铁、货币制度进行改变。汉元帝时曾废除盐铁官，三年后又恢复。贡禹上奏说：“开采铜矿铸造铜钱，一年有十万人不耕种，百姓因私铸铜钱犯罪的人很多。富人家里装满钱财，仍不满足。百姓人心动摇，放弃农业追逐商业，耕种的人不到一半，奸邪之事无法禁止，根源在于铜钱。痛恨商业就要断绝它的根源，应当废除开采珠、玉、金、银、铸造铜钱的官职，不再用这些作为货币，废除征收商业税的法令，租税、俸禄、赏赐都用布、帛和粮食，让百姓专心从事农业和养蚕织布。”议事的人认为交易需要货币，布、帛不能按尺寸分割。贡禹的建议最终被搁置。

从汉武帝元狩五年（公元前118年）三官开始铸造五铢钱，到汉平帝元始年间（公元1-5年），总共铸造铜钱二百八十亿万多枚。

王莽暂代朝政时，改变汉朝制度，认为周朝的货币有“母币”“子币”相互辅助的制度，于是改铸大钱，直径一寸二分，重十二铢，上面刻着“大钱五十”。又铸造契刀、错刀。契刀的环像大钱，刀身像刀，长二寸，上面刻着“契刀五百”。错刀用黄金镶嵌铭文，刻着“一刀直五千”。加上五铢钱，共四种货币，同时流通。

王莽正式称帝后，认为“刘”字包含“金”“刀”偏旁，于是废除错刀、契刀和五铢钱，改铸金、银、龟、贝、钱、布六种货币，名叫“宝货”。

小钱直径六分，重一铢，上面刻着“小钱直一”。次一等的直径七分，重三铢，刻着“幺钱一十”。又次一等的直径八分，重五铢，刻着“幼钱二十”。又次一等的直径九分，重七铢，刻着“中钱三十”。又次一等的直径一寸，重九铢，刻着“壮钱四十”。加上之前的“大钱五十”，共六种钱币，价值各与铭文一致。

黄金重一斤，价值一万钱。朱提银（产于朱提县的优质银）重八两为一“流”，价值一千五百八十钱。其他银重八两为一“流”，价值一千钱。这是两种银货币。

大龟（元龟）甲长一尺二寸，价值二千一百六十钱，相当于十朋大贝（每朋为两贝）。公龟甲长九寸，价值五百钱，相当于十朋壮贝。侯龟甲长七寸以上，价值三百钱，相当于十朋幺贝。子龟甲长五寸以上，价值一百钱，相当于十朋小贝。这是四种龟货币。

大贝长四寸八分以上，两枚为一朋，价值二百一十六钱。壮贝长三寸六分以上，两枚为一朋，价值五十钱。幺贝长二寸四分以上，两枚为一朋，价值三十钱。小贝长一寸二分以上，两枚为一朋，价值十钱。不足一寸二分的贝，不符合标准，不能算作一朋，每枚价值三钱。这是五种贝货币。

布货币分为大布、次布、弟布、壮布、中布、差布、厚布、幼布、幺布、小布十种。小布长一寸五分，重十五铢，上面刻着“小布一百”。从小布往上，每种布的长度依次增加一分，重量依次增加一铢，铭文各为布的名称，价值各增加一百钱。最高到大布，长二寸四分，重一两，价值一千钱。这是十种布货币。

宝货总共包括金、银、龟、贝、钱、布六种名称，二十八个品级。

铸造钱、布都用铜，掺杂铅锡，形制、轮廓仿照汉朝的五铢钱。其中金、银与其他金属混合，颜色不纯净；龟甲不足五寸，贝不足六分的，都不能作为宝货。大龟（元龟）为“蔡”（大龟的别称），不是士农工商能拥有的，有大龟的人，要交给大卜（掌管占卜的官员），由官府支付报酬。

百姓因货币种类繁杂而混乱，宝货无法流通。百姓私下用五铢钱交易。王莽对此感到担忧，下诏：“敢反对井田制、携带五铢钱的人，视为蛊惑民众，流放到四方边远地区抵御鬼怪。”于是农民、商人失业，粮食、货币制度都被破坏，百姓在道路上哭泣。因买卖田宅、奴婢、私铸铜钱而犯罪的人，从公卿大夫到平民，多得无法计数。王莽知道百姓愁苦，就只推行“小钱直一”和“大钱五十”两种货币，龟、贝、布等货币暂且搁置。

王莽性格急躁多扰，不能无为而治，每次兴办事务，都想依据古代制度、引用儒家经文。国师公刘歆说周朝有泉府官（掌管市场、税收和借贷），收购卖不出去的物资，供应百姓急需的物品，这就是《周易》所说的“整理财务、端正言辞，禁止百姓做坏事”。王莽于是下诏说：“《周礼》中有赊贷（赊欠和借贷）制度，《乐语》中有五均（调节物价）制度，传记中也有相关的管理记载。现在推行赊贷，设立五均，设置各种管理机构，是为了使百姓整齐划一，抑制兼并。”于是在长安和五个都城（洛阳、邯郸、临菑、宛、成都）设立五均官，将长安的东市令、西市令以及洛阳、邯郸、临菑、宛、成都的市长，改名为五均同市师；东市称“京”，西市称“畿”，洛阳称“中”，其他四个都城分别称“东”“西”“南”“北”，每个五均官都设置五名交易丞、一名钱府丞。工匠、商人能开采金、银、铜、铅锡，采集龟甲、获取贝壳的，都要向当地的司市钱府（五均官下属机构）申报，根据季节开采。

又依据《周官》征收赋税：凡是土地不耕种的，视为不生产，缴纳相当于三个农夫的赋税；城镇中住宅不种植树木的，视为不毛之地，缴纳相当于三个农夫的布税；百姓游手好闲、没有职业的，缴纳一匹布的赋税。不能缴纳布税的人，要服劳役，官府供给衣食。凡是在山林、水泽中获取各种物资（鸟、兽、鱼、鳖、各种昆虫）以及从事畜牧业的人，妇女从事养蚕、织布、纺纱、缝补的人，工匠、医生、巫师、占卜者、算命先生以及其他有技艺的人，商人在店铺、里巷、客舍中经营的人，都要向所在地的官府申报自己的职业和收入，扣除成本，计算利润，按十分之一的比例缴纳赋税。敢不申报、申报不实的人，没收全部获取的物资，还要为官府服劳役一年。

各司市官通常在每季的第二个月，核实所掌管的物资，确定物资的上、中、下三种价格，各自将这种价格作为当地的市场基准价，不受其他地方价格的限制。百姓买卖五谷、布帛、丝绵等生活必需却卖不出去的物资，均输官要考察核实，按成本价收购，不让百姓亏损。如果各种物资价格上涨，超过基准价一钱，就按基准价卖给百姓；如果价格低于基准价，就允许百姓自由交易，以防囤积。百姓因祭祀、丧葬缺乏钱财的，钱府官用收取的工匠、商人的赋税进行赊贷，祭祀赊贷不超过十天，丧葬赊贷不超过三个月。百姓因贫困想借贷钱财从事生产的，均输官公平放贷，扣除成本，根据利润收取利息，年利率不超过十分之一。

羲和（王莽时期掌管天文历法、财政的官）鲁匡上奏说：“名山大泽的资源，盐、铁、钱、布、帛，五均赊贷，都由官府管理，只有酒类专卖还没有管理。酒是上天赐予的美味，帝王用它颐养天下百姓、祭祀祈福、扶助衰老、治疗疾病。各种礼仪聚会，没有酒就无法举行。所以《诗经》说‘没有酒就买给我’，而《论语》说‘买来的酒不喝’，这两者并不矛盾。《诗经》描述的是太平盛世，酒类由官府专卖，味道醇和可口，适合饮用；《论语》中孔子处于周朝衰乱时期，酒类由百姓贩卖，品质低劣、不纯正，所以孔子怀疑而不喝。现在禁止天下酿酒，就没有酒来举行礼仪、相互供养；如果放任不管、没有限制，就会耗费钱财、伤害百姓。请求效仿古代制度，让官府酿酒，以二千五百石粮食为一均（酿酒单位），通常开设一个酒坊酿酒售卖，以五十酿为标准。一酿用粗米二斛、酒曲一斛，能酿出酒六斛六斗。每月初一，根据当地米和酒曲的价格，计算三斛米曲的总成本，平均分成三份，以其中一份作为一斛酒的基准价。扣除米曲的成本，计算利润，分成十份，其中七份上缴官府，三份以及酒渣、灰烬用来支付工匠的工资和柴火费用。”

羲和任命命士（王莽时期的官吏）监督五均、六斡（盐、铁、酒、铸钱、五均赊贷、名山大泽税收六种管理事务），每个郡有几人，都任用富商。洛阳的薛子仲、张长叔，临菑的姓伟等人，乘坐驿车谋取利益，在天下各地往来，趁机与郡县官吏勾结，大多伪造账簿，官府仓库中的物资与记录不符，百姓更加困苦。王莽知道百姓被这些人伤害，又下诏说：“盐是饮食的重要调料，酒是各种药物的首领、宴会的佳品，铁是农业的根本，名山大泽是富饶的宝藏，五均赊贷是百姓获取公平物价、得到救济的依靠，铁布、铜冶是流通物资、满足百姓需求的保障。这六种事务，不是普通百姓能家家经营的，必须依靠市场购买，即使价格贵几倍，也不得不买。豪强富商趁机要挟贫弱百姓，古代圣人知道这种情况，所以加以管理。每种管理事务都制定条例禁令，违反的人判处死刑。”但贪官污吏和奸猾之徒更加肆意侵夺，各方百姓都无法安居乐业。

五年后，天凤元年（公元14年），王莽又重申推行金、银、龟、贝货币，略微调整它们的价值。废除大、小钱，改铸“货布”，长二寸五分，宽一寸，钱首（上部）长八分多，宽八分，中间的圆孔直径二分半，钱足（下部）长八分，间距宽二分，上面的铭文右边是“货”，左边是“布”，重二十五铢，价值二十五枚货泉。货泉直径一寸，重五铢，铭文右边是“货”，左边是“泉”，每枚价值一钱，与货布两种货币同时流通。又因大钱流通时间长，担心百姓仍携带使用，就命令百姓暂且只流通大钱，与新铸的货泉都按每枚一钱使用，同时流通六年，之后不得再携带大钱。每次更换货币，百姓都因此破产，很多人陷入刑罚。王莽因私自铸钱判处死刑，以及因反对宝货被流放到四方的人太多，无法全部执行，就减轻刑罚：私自铸造货泉、货布的人，与妻子儿女一起被没收为官奴婢；官吏和邻居知道却不举报的，与私铸者同罪；反对宝货的百姓，罚服劳役一年，官吏被罢免官职。但犯罪的人更多，甚至五家相互牵连都被没收，各郡国用囚车铁链押送囚犯到长安的钟官（掌管铸钱的官），因愁苦而死的人占十分之六七。

铸造货布六年后，匈奴入侵侵扰严重，王莽大规模招募天下囚犯、奴隶，称为“猪突豨勇”（比喻勇猛的士兵），对官吏百姓征收财产税，税率为三十分之一。又命令公卿以下到郡县佩戴黄绶的官吏，都要饲养军马，官吏最终又把这个负担转嫁给百姓。百姓一动就触犯禁令，无法耕种养蚕，徭役繁重，加上干旱、蝗虫接连发生。又因制度混乱，上自公侯，下到小吏，都得不到俸禄，就私自征收赋税，贿赂上级，案件久拖不决。官吏用苛刻残暴的手段树立权威，借王莽的禁令侵扰剥削百姓。富人无法保全自己，穷人无法生存，于是起来反抗成为盗贼，依靠山林水泽躲避，官吏不能擒获就隐瞒不报，盗贼范围逐渐扩大，于是青州、徐州、荆楚地区的盗贼常常数以万计。因战斗死亡、被边境少数民族俘虏、犯罪受刑、饥饿瘟疫、人吃人，到王莽被诛杀时，天下户口减少了一半。

自从征发“猪突豨勇”四年后，汉军诛杀王莽。两年后，汉光武帝接受天命，清除繁琐苛刻的制度，恢复五铢钱，天下重新开始。

赞曰：《周易》说“减少多余的，补充不足的，根据事物的多少公平施予”，《尚书》说“促进物资流通，互通有无”，周朝设有泉府官，而《孟子》也批评“猪狗吃人的食物却不知道收敛，野外有饿死的人却不知道开仓救济”。所以管仲的物价调节政策，李悝的平籴法，桑弘羊的均输法，耿寿昌的常平仓制度，都是有历史依据的。古代推行这些制度时，有合理的数量规定，官吏贤能、法令推行顺畅，所以百姓依靠这些制度获利，天下各国都得到治理。到汉武帝时，国家用度充足，而百姓没有增加赋税，这是次一等的情况。至于王莽，制度不合时宜，奸邪之人专权，官府和百姓都财力枯竭，这是最糟糕的情况。