白话版《汉书》志·食货志上

《洪范》中记载的八种政务，第一是粮食，第二是财货。粮食指农民种植的可食用的好谷物，财货指可制作衣服的布帛，以及金、刀（货币）、龟（龟甲）、贝（贝壳，古代货币），这些是用来分配财富、流通有无的东西。粮食和财货，是百姓生存的根本，从神农时代就开始出现了。神农“砍削木头做成耜，弯曲木头做成耒，把耕作工具的好处教给天下人”，百姓的粮食才充足；“中午时设立集市，招引天下百姓，聚集天下货物，交易后各自离开，都能得到所需物品”，财货才得以流通。粮食充足、财货流通，之后国家才会充实、百姓才会富裕，教化才能成功推行。黄帝之后的君主“根据时代变化调整政策，让百姓不感到厌倦”。尧命令羲仲、羲叔、和仲、和叔四位大臣“恭敬地把农时传授给百姓”，舜命令后稷解决“百姓开始遭受饥荒”的问题，这些都是治国的首要事务。大禹治理洪水，划定九州，制定土地制度，根据各地物产和距离京城的远近，确定赋税和贡品，促进各地物资流通，天下各国都得到治理。殷、周两代兴盛时期，《诗经》《尚书》中记载的重点，在于安定百姓，让百姓富裕后再进行教化。所以《周易》说：“天地最大的恩德是孕育生命，圣人最宝贵的东西是地位；靠什么守住地位？靠仁；靠什么聚集百姓？靠财。”财富，是帝王用来聚集百姓、守住地位、养育众生、顺应上天恩德、治理国家、安定百姓的根本。所以孔子说：“不担心财物少，而担心分配不均；不担心贫穷，而担心不安定；因为分配均匀就不会贫穷，和睦相处就不会人口少，安定就不会国家倾覆。”因此圣明的君主管理百姓，修筑城郭让百姓居住；制定庐井制度让土地分配均匀；开设集市让财货流通；设立庠序让百姓接受教化；士、农、工、商四种人各有职业。通过学习获得职位的是士，开垦土地种植谷物的是农，制作精巧器物的是工，流通财物贩卖货物的是商。圣明的君主根据才能授予任务，四种人发挥能力承担职责，所以朝廷没有闲置的官员，城邑没有游手好闲的百姓，土地没有荒废的农田。

治理百姓的关键，让百姓定居在土地上是根本。所以必须确定步、亩的标准，划定土地的疆界。六尺为一步，一百步为一亩，一百亩为一夫，三夫为一屋，三屋为一井，一井方圆一里，包含九夫的土地。八家共同拥有一井的土地，每家分得一百亩私田，还要耕种十亩公田，这样八家共耕种八百八十亩，剩下的二十亩作为居住的房屋用地。百姓出门相互结伴，防备盗贼时相互帮助，有人生病时相互救助，因此百姓和睦相处，教化统一，劳役和生产就能公平合理。

百姓分配土地的标准：上等土地每家一百亩，中等土地每家二百亩，下等土地每家三百亩。每年都耕种的是不需要休耕的上等土地；休耕一年的是需要轮休的中等土地；休耕两年的是需要两次轮休的下等土地，三年轮换耕种一次，百姓可以自己选择居住的地方。农民家庭中，成年男子已分得土地，家里其他成年男子作为“馀夫”，也按人口分配土地，标准和主要劳动力相同。士、工、商家分配土地，五口人相当于农民一口人的土地份额。这是平坦土地上可推行的土地制度。如果是山林、沼泽、丘陵、盐碱地，根据土地肥沃或贫瘠的程度，分配数量各有差别。赋税分为“赋”和“税”两种：“税”指对公田征收十分之一的租税，以及对工匠、商人、掌管山林川泽的官吏征收的赋税；“赋”用来供给车马、兵器、士兵的徭役费用，充实国库、满足赏赐的需求。税用来支付郊祀（祭祀天地）、社祭（祭祀土神）、宗庙祭祀、各路神灵祭祀的费用，以及天子的日常供养、百官的俸禄和各种事务的开支。百姓二十岁时分配土地，六十岁时归还土地。七十岁以上的老人，由官府供养；十岁以下的儿童，由官府抚养；十一岁以上的少年，由官府督促他们学习劳动。种植谷物必须混杂五种（黍、稷、菽、麦、稻），以防备灾害。农田里不能种树，避免妨碍五谷生长。要努力耕种、多次除草，收获时要像防备盗贼一样抓紧时间。回到居住的房屋后，要在周围种植桑树，菜园里按畦种植蔬菜，瓜类、果类作物要种在田埂上。鸡、猪、狗、猪的饲养不要错过时节，女子从事养蚕织布，这样五十岁的人就能穿上丝帛衣服，七十岁的人就能吃上肉。

在乡村居住的地方叫“庐”，在城镇居住的地方叫“里”。五家为一邻，五邻为一里，四里为一族，五族为一党，五党为一州，五州为一乡。一乡有一万二千五百户。邻长的爵位是下士，从邻长往上，每高一级爵位升一级，到乡一级就是卿的爵位。于是里设有序（初级学校），乡设有庠（高级学校）。序用来明确教化，庠用来推行礼仪、观察教化效果。春天让百姓全部到田野耕种，冬天让百姓全部回到城镇居住。《诗经》中说：“四月里百姓出发耕作，带上我的妻子儿女，给在南田耕作的人送饭。”又说：“十月里蟋蟀钻进我的床下”，“唉，我的妻子儿女，要换新岁了，进入房屋居住。”这样做是为了顺应阴阳变化，防备盗贼，熟悉礼仪文化。春天百姓要出门耕作时，里胥（里的官吏）清晨坐在里门右侧的塾（房屋两侧的厢房）里，邻长坐在左侧的塾里，等百姓全部出门后才回去；傍晚百姓返回时，也是这样等候。返回的百姓必须携带柴薪，根据柴薪轻重相互分担，头发花白的老人不用手提重物。冬天百姓回到城镇后，同街巷的妇女聚集在一起，夜里纺纱织布，女工一个月相当于能做四十五天的活。妇女必须聚集在一起，是为了节省照明的柴火，相互交流纺织技巧、适应习俗。男女中有生活不如意的人，就会相互唱歌，各自抒发内心的忧伤。

这个月里，未成年的男子也要在序室（序中的教室）学习。八岁进入小学，学习六甲（天干地支组合）、五方（东西南北中）、书写计算的知识，开始了解家庭中的长幼礼节。十五岁进入大学，学习前代圣人的礼乐，了解朝廷中的君臣礼仪。其中有优秀出众的人，从乡学升入庠序；庠序中特别优秀的人，升入国学中的少学。诸侯每年把小学中优秀的人推荐给天子，在大学学习，称为“造士”（培养中的人才）。如果这些人的品行和才能相当，就通过射箭比赛来区分优劣，然后授予爵位和官职。

孟春（春季第一个月）的时候，聚集在城镇的百姓即将分散到田野，行人（掌管教化的官吏）摇动木铎（有木舌的铃）在道路上巡查，收集百姓创作的诗歌，献给太师（乐官），太师调整诗歌的音律，再献给天子。所以说帝王不用走出宫门就能了解天下情况。这就是先王制定土地制度、安置百姓、让百姓富裕后再进行教化的大致情况。所以孔子说：“治理拥有千辆兵车的国家，要恭敬地处理事务、讲求诚信，节省开支、爱护百姓，按照农时役使百姓。”因此百姓都努力劳作、安心本业，先考虑公事再考虑私事。《诗经》中说：“乌云密布，细雨蒙蒙，雨水滋润我们的公田，也惠及我的私田。”百姓耕种三年，就能积累足够一年食用的粮食。百姓衣食充足后才会懂得荣辱，产生廉洁谦让的品德，争斗诉讼就会停止，所以每三年考核一次官吏的政绩。孔子说：“如果有人任用我治理国家，一年就能有成效，三年就能成就大业”，就是指实现这样的治理成效。经过三次考核后决定官吏的升降，百姓积累的粮食足够三年食用，政绩提升称为“登”；两次“登”称为“平”，粮食足够六年食用；三次“登”称为“泰平”，二十七年里，百姓积累的粮食足够九年食用。之后最高的德行就能普及天下，礼乐制度就能完善。所以说“如果有贤明的君主兴起，必然要经过一代人（三十年）才能推行仁政”，就是遵循这样的道理。

周王室衰落以后，残暴的君主和贪官污吏破坏土地疆界，徭役随意征发，政令不讲信用，上下相互欺诈，公田无人耕种。所以鲁宣公实行“初税亩”（按田亩征收赋税），《春秋》对此提出批评。于是君主贪婪、百姓怨恨，灾害发生，祸乱兴起。

逐渐衰落至战国时期，各国重视欺诈和武力，轻视仁义，追求财富而忽视礼让。当时，李悝为魏文侯制定“尽地力之教”（充分利用土地肥力的政策），认为方圆百里的土地，总计九百顷，扣除山林、沼泽、城镇占三分之一，剩下六百顷可耕种的土地。农民耕种勤勉，每亩就能多收三升粮食；耕种不勤勉，每亩就会少收三升。方圆百里的土地，粮食增减可达一百八十万石。李悝又说：粮食价格太高会伤害百姓（消费者），太低会伤害农民（生产者）。百姓受伤害就会离散，农民受伤害国家就会贫穷，所以粮价过高和过低，伤害是一样的。善于治国的人，要让百姓不受伤害、农民更加勤勉。现在一个农夫养活五口人，耕种一百亩土地，每年每亩收粮一石半，总共收粮一百五十石，扣除十分之一的租税十五石，剩下一百三十五石。每人每月吃粮一石半，五口人一年吃粮九十石，剩下四十五石。每石粮食卖三十钱，可得到一千三百五十钱，扣除祭祀乡里、春秋社祭的费用三百钱，剩下一千零五十钱。每人每年穿衣大约需要三百钱，五口人一年需要一千五百钱，这样还缺四百五十钱。如果遇到生病、丧葬的费用，以及官府额外的赋税，还没算在里面。这就是农夫常常贫困、没有勤勉耕种之心，导致粮价过高的原因。因此善于平衡粮价的人，必须仔细观察年成的上、中、下三等丰收情况：上等丰收时，每亩收成是平时的四倍，农民可剩余四百石；中等丰收时，每亩收成是平时的三倍，剩余三百石；下等丰收时，每亩收成是平时的两倍，剩余一百石。小饥荒时，每亩收成一百石；中饥荒时，七十石；大饥荒时，三十石。所以上等丰收时，官府收购农民剩余粮食的四分之三（留下四分之一）；中等丰收时，收购三分之二；下等丰收时，收购二分之一，让百姓粮食刚好够用，粮价平稳就停止收购。小饥荒时，就发放下等丰收时收购的粮食；中饥荒时，发放中等丰收时收购的粮食；大饥荒时，发放上等丰收时收购的粮食，低价卖给百姓。因此即使遇到饥荒、水旱灾害，粮价也不会过高，百姓不会离散，这是用丰收时的余粮补充饥荒时的不足。这一政策在魏国推行后，魏国因此变得富强。

到秦孝公任用商鞅时，废除井田制，开辟田间纵横的道路，重视对耕种和作战的赏赐，虽然不符合古代的治国之道，但还是因为重视农业的缘故，使秦国超越邻国、在诸侯中称霸。然而古代帝王的制度就此消亡，等级混乱没有限度。平民中的富人积累了巨额财富，而穷人却只能吃糟糠；强国兼并其他州域，弱国则丧失国家。到秦始皇时，终于统一天下，对内大兴土木，对外征伐少数民族，征收超过一半的赋税，征发居住在里巷左侧的贫民去戍边。男子努力耕种还不够供应军粮，女子纺纱织布还不够制作衣服。耗尽天下的资财来供应朝廷的需求，仍不能满足秦始皇的欲望。天下百姓忧愁怨恨，最终爆发叛乱。

汉朝建立后，承接秦朝的衰败局面，诸侯纷纷起兵，百姓失去产业，发生严重饥荒。当时每石米价值五千钱，出现人吃人的现象，死亡的人超过一半。汉高祖于是允许百姓卖掉子女，到蜀地、汉中郡谋生。天下平定后，百姓没有储存的粮食，连天子都不能配备四匹毛色相同的马驾车，将相有的只能乘坐牛车。汉高祖于是简化法令、减少禁令，降低田租，实行十五税一（征收收获物的十五分之一），根据官吏的俸禄和官府的开支，来确定对百姓的赋税数额。而山川、园林、池塘、集市的租税收入，从天子到封君的汤沐邑（封地），都归各自所有，作为私人供养费用，不纳入天子的国库开支。通过漕运从关东地区运送粮食供应京城官府，每年不超过几十万石。汉惠帝、高后时期，百姓的衣食逐渐丰富。汉文帝即位后，亲自实行节俭，一心想安定百姓。当时百姓经历战国时期的战乱，都背弃农业、趋向商业，贾谊劝说汉文帝：

管仲说：“粮仓充实，百姓就会懂得礼节。”百姓贫困却能治理好国家，从古到今，从未有过这样的情况。古人说：“一个男子不耕种，就有人会挨饿；一个女子不织布，就有人会受冻。”物资的生产有季节限制，而使用却没有限度，那么物资必然会匮乏。古代治理天下，细致到极点，所以粮食储备足够依靠。现在百姓背弃农业、趋向商业，不生产只消费的人很多，这是天下的大祸害；奢侈浪费的风气一天天滋长，这是天下的大危害。祸害和危害公然盛行，却没有人制止；国家命运将要倾覆，却没有人挽救。生产物资的人很少，而消耗物资的人很多，天下的财产怎么会不枯竭！汉朝建立将近四十年了，公私的粮食储备还少得令人痛心。错过时节不下雨，百姓就会像狼一样回头张望（担心饥荒）；年成不好没有收成，百姓就会请求卖掉爵位、子女。这些情况已经传到陛下耳朵里了，哪有天下如此危险，而君主却不惊慌的道理！

世间有饥荒和丰收，是自然的规律，大禹、商汤都经历过。如果不幸发生方圆二三千里的旱灾，国家用什么来救济百姓？突然边境有紧急情况，几十万、上百万的士兵，国家用什么来供应军粮？战争和旱灾同时发生，天下物资极度匮乏，有勇力的人就会聚集徒众抢劫，老弱百姓就会交换子女、啃食对方的骨头。政令还没有完全推行，远方那些有反叛之心的人就会一同起兵争夺天下，这时才惊慌失措地想办法应对，难道还来得及吗？

粮食储备，是天下的命脉。如果粮食多、财富充足，做什么事不能成功？用来进攻就能夺取土地，用来防守就能稳固，用来作战就能胜利。使敌人归附、使远方的人归顺，招引谁会不来呢？现在应该驱使百姓回到农业生产中，让他们都依附于土地，让天下人都靠自己的劳动生活，让从事商业、游手好闲的人转而从事农业，那么粮食储备就会充足，百姓就能安居乐业。本来可以让天下富裕安定，却竟然造成这样令人担忧的局面，我私下为陛下感到惋惜！

于是汉文帝被贾谊的话打动，开始开辟籍田（天子示范耕种的田），亲自耕种来鼓励百姓务农。晁错又劝说汉文帝：

圣明的君主在位时，百姓不会挨冻挨饿，不是因为君主能亲自耕种给百姓吃、织布给百姓穿，而是因为君主为百姓开辟了获取财富的途径。所以尧、禹时期有九年的水灾，商汤时期有七年的旱灾，而国家没有因饥饿而死亡的人，是因为粮食储备多、防备措施提前准备好。现在天下统一，土地和百姓的数量不少于汤、禹时期，加上没有连续几年的水旱灾害，而粮食储备却赶不上汤、禹时期，为什么呢？因为土地还有未开发的潜力，百姓还有未发挥的力量，能生产粮食的土地没有全部开垦，山林沼泽的资源没有全部利用，游手好闲的百姓没有全部回到农业生产中。百姓贫困，就会产生奸邪行为。贫困源于物资不足，物资不足源于不从事农业，不从事农业就不会定居在土地上，不定居就会离开家乡、轻视家庭，百姓像鸟兽一样四处迁徙，即使有高大的城墙、深险的护城河、严厉的法令、残酷的刑罚，也不能禁止他们。

人在寒冷时对衣服的需求，不会等到有轻暖的衣服才穿；饥饿时对食物的需求，不会等到有美味的食物才吃；饥寒交迫时，就不会顾及廉耻。人之常情是，一天不吃两顿饭就会饥饿，一年不做衣服就会寒冷。肚子饿了没饭吃，身上冷了没衣服穿，即使是慈母也不能保住自己的子女，君主又怎么能保住自己的百姓呢！圣明的君主明白这个道理，所以致力于让百姓从事农业和养蚕织布，减轻赋税，增加粮食储备，来充实粮仓，防备水旱灾害，这样才能保住百姓。

百姓的行为，取决于君主如何管理他们，他们追求利益就像水往低处流一样，不会选择方向。珠玉金银，饿了不能吃，冷了不能穿，然而众人都珍视它们，是因为君主使用它们的缘故。珠玉金银重量轻、容易收藏，拿在手里就能走遍天下，不会有饥寒的担忧。这会让臣子轻易背叛君主，百姓轻易离开家乡，盗贼受到引诱，逃亡的人有了轻便的财物。粟米布帛生长在土地上，需要一定的季节才能长成，聚集起来需要人力，不是一天就能完成的；几石重的粮食，中等体力的人都扛不动，不会被奸邪之人贪图，一天没有它就会饥寒。因此圣明的君主重视五谷而轻视金玉。

现在农夫五口之家，家中服役的不少于两人，能耕种的土地不超过一百亩，一百亩土地的收成不超过一百石。春天耕种、夏天除草、秋天收获、冬天储藏，还要砍伐柴薪、修理官府房屋、服徭役；春天不能躲避风沙，夏天不能躲避酷暑，秋天不能躲避阴雨，冬天不能躲避严寒，一年四季没有一天休息；还要私下应酬往来、吊唁死者、探望病人、抚养孤儿、养育子女。如此辛勤劳苦，还要遭受水旱灾害，官府紧急征收赋税，征收时间不固定，早晨下令傍晚就改变。有粮食的人，只能半价卖出；没有粮食的人，只能借高利贷，于是出现卖掉田宅、卖掉子女来偿还债务的情况。而商人中，大商人囤积粮食、赚取加倍的利息，小商人摆摊贩卖、谋取暴利，他们每天在集市上游逛，趁着官府急需物资时，卖出的价格必然加倍。所以商人男子不耕种，女子不养蚕织布，却穿着华丽的衣服，吃着精美的饭菜；没有农夫的辛苦，却有田间的收成。他们凭借财富，与王侯交往，势力超过官吏，用财富相互倾轧；千里之内四处游玩，车马接连不断，乘坐坚固的车子、驱赶肥壮的马匹，穿着丝鞋、拖着丝绸衣服。这就是商人兼并农夫、农夫流亡的原因。

现在法律轻视商人，商人却已经富贵了；法律尊崇农夫，农夫却已经贫贱了。所以世俗所尊崇的，正是君主所轻视的；官吏所鄙视的，正是法律所尊崇的。上下相反，喜好和厌恶相悖，却想让国家富裕、法律确立，是不可能的。现在最紧迫的事务，没有比让百姓从事农业更重要的了。要让百姓从事农业，关键在于重视粮食；重视粮食的方法，在于让百姓可以用粮食来获得赏赐或免除惩罚。现在招募天下百姓向官府缴纳粮食，可以授予爵位，可以免除罪行。这样，富人获得爵位，农民得到钱财，粮食得到流通。能缴纳粮食来获得爵位的人，都是有多余粮食的人；从有多余粮食的人那里获取粮食，来供应官府的需求，那么贫民的赋税就可以减少，这就是所谓的“减少多余的，补充不足的”，法令颁布后百姓就能受益。顺应民心，有三个好处：一是官府的用度充足，二是百姓的赋税减少，三是鼓励农业生产。现在下令，百姓有一辆车、一匹马的，可以免除三个人的徭役。车马是天下的军事装备，所以免除徭役。神农的教导说：“有七丈高的石头城墙，百步宽的沸水护城河，一百万披甲士兵，如果没有粮食，也不能守住城池。”由此可见，粮食是帝王最重要的物资，是治国的根本事务。现在让百姓缴纳粮食获得爵位，到五大夫以上，才免除一个人的徭役，这与贡献车马的功劳相差太远了。爵位是君主专有的，开口就能授予，没有穷尽；粮食是百姓种植的，从土地中生长，不会缺乏。获得高爵位和免除罪行，是人们非常渴望的。让天下百姓缴纳粮食到边境，来获得爵位、免除罪行，不超过三年，边境的粮食必然会增多。

于是汉文帝听从晁错的建议，下令百姓向边境缴纳粮食：缴纳六百石的授予上造爵位，逐渐增加到缴纳四千石的授予五大夫爵位，缴纳一万二千石的授予大庶长爵位，各根据缴纳粮食的多少确定爵位等级。晁错又上奏说：“陛下允许天下百姓缴纳粮食到边境来获得爵位，这是极大的恩惠。我担心边境士兵的粮食仍然不够消耗天下缴纳的粮食。如果边境的粮食足够支撑五年，可以让百姓向郡、县缴纳粮食；如果郡、县的粮食足够支撑一年以上，可以适时赦免罪犯，不征收农民的租税。这样，恩德施加给万民，百姓会更加勤勉地耕种。即使遇到军役，或遭受水旱灾害，百姓也不会贫困匮乏，天下就能安宁；年成丰收，百姓就会非常富裕快乐。”汉文帝又听从了他的建议，于是下诏赏赐百姓十二年一半的租税。第二年，就免除了百姓的田租。

十三年后，汉景帝二年（公元前155年），下令百姓缴纳一半的田租，实行三十税一（征收收获物的三十分之一）。之后，上郡以西地区发生旱灾，朝廷又恢复卖爵的法令，降低爵位的价格来招引百姓，被判徒刑的人也可以向官府缴纳粮食来免除罪行。朝廷开始建造苑囿饲养马匹来增加军用，宫室、列馆、车马也逐渐增修。但汉景帝多次告诫有关部门以农业为首要事务，百姓于是安居乐业。到汉武帝即位之初的七十年间，国家没有重大变故，除非遇到水旱灾害，百姓都能家给人足，城乡的粮仓都装满粮食，府库中有多余的钱财。京城积累的钱财数以亿计，串钱的绳子都腐烂了，无法清点。太仓的粮食层层堆积，装满粮仓后露天堆放，腐烂得不能食用。百姓在街巷中都有马匹，田间小道上马匹成群，骑母马的人会被排斥，不能参与聚会。看守里门的人能吃到精米肉食；官吏长期任职，子孙都能继承职位；有的官吏因长期任职，就以官职为姓氏。人人都爱惜自己的名声，不敢轻易犯法，先推行道义，鄙视耻辱的行为。于是法令宽松，百姓富裕，但有人趁机兼并土地；豪强党徒在乡里横行霸道。宗室贵族有封地，公卿大夫以下的官员争相奢侈，房屋、车马、服饰超越等级，没有限度。事物发展到极盛就会走向衰败，这本来就是自然的变化。

此后，朝廷对外征伐四方少数民族，对内兴办各种工程，徭役和费用同时增加，百姓于是离开农业。董仲舒劝说汉武帝：“《春秋》中其他谷物受灾不记载，只有麦和禾受灾才记载，由此可见圣人最重视麦和禾。现在关中的习俗不喜欢种麦，这就错失了《春秋》所重视的粮食，减少了百姓生存的物资。希望陛下下诏给大司农，让关中百姓更多地种植冬麦，不要错过农时。”又说：“古代征收百姓的赋税不超过十分之一，需求容易满足；役使百姓不超过三天，百姓的力量容易承受。百姓的财物，对内足够赡养老人、尽孝道，对外足够侍奉君主、缴纳赋税，对下足够养活妻子儿女、表达关爱，所以百姓乐意服从君主。到秦朝就不是这样了，采用商鞅的法令，改变帝王的制度，废除井田制，允许百姓买卖土地，富人的土地连成大片，穷人却没有立锥之地。又垄断山川沼泽的利益，独占山林的物产，奢侈浪费超越制度，相互攀比奢侈；城镇中的富人有君主般的尊贵，乡里中的富人有公侯般的财富，平民百姓怎么能不贫困？又每月征发百姓充当更卒（轮流服役的士兵），更卒服役期满后，又要充当正卒（正式士兵）一年，戍边一年，徭役是古代的三十倍；赋税方面，盐铁专卖的利润，是古代的二十倍。有的农民耕种豪强的土地，要缴纳十分之五的租税。所以贫民常常穿牛马般的衣服，吃猪狗般的食物。再加上贪婪残暴的官吏，随意施加刑罚杀戮，百姓忧愁绝望，逃亡到山林中，转而成为盗贼，穿囚服的人占道路的一半，每年审理的案件数以千万计。汉朝建立后，沿袭秦朝的制度没有改变。古代的井田制虽然难以立即推行，也应该稍微接近古代制度，限制百姓占有土地的数量，来弥补不足，堵塞兼并的途径。盐铁事业都归还给百姓。释放奴婢，废除主人可以擅自杀死奴婢的权力。减轻赋税，减少徭役，来减轻百姓的负担。这样之后才能治理好国家。”董仲舒死后，朝廷的费用更加繁多，天下财物空虚消耗，又出现人吃人的现象。

汉武帝晚年，后悔征伐四方的事情，于是封丞相田千秋为富民侯，下诏说：“现在最紧迫的事务，在于努力发展农业。”任命赵过为搜粟都尉。赵过能推行代田法（轮换耕作的方法），一亩地挖三条圳（田间的沟）。每年轮换耕作的地方，所以叫代田法，这是古代的耕作方法。后稷最早推行圳田法，用两把耜并排耕作，宽一尺、深一尺的沟叫圳，长度贯穿整个田亩。一亩地挖三条圳，一个农夫管理三百条圳，在圳中播种。禾苗长出叶子后，逐渐铲除垄上的杂草，把垄上的土推到圳中，附着在禾苗根部。所以《诗经》说：“有人除草，有人培土，黍稷长得茂盛。”“芸”是除草的意思，“芋”是培土的意思，说的是禾苗逐渐长大，每次除草都要培土。到盛夏时，垄上的土都推到圳中，禾苗的根扎得很深，能抵御大风和干旱，所以长得茂盛。赵过推广的耕作农具，都方便灵巧。通常十二名农夫耕种一井一屋的土地（九百亩），每亩相当于五顷，使用耦犁（两牛牵引的犁），两牛三人耕作，一年的收成通常比没有圳的缦田每亩多一斛以上，好的能多一倍。赵过派人在太常（掌管宗庙礼仪的官署）、三辅地区教百姓耕种，大司农安排能工巧匠和工匠，制作农具。二千石官员派遣县令、县长、三老、力田（掌管农业的乡官）以及乡里擅长耕种的老人，领取农具，学习耕种和养护禾苗的方法。有的百姓因缺少耕牛，无法及时耕种，平都县令光教赵过用人拉犁的方法。赵过上奏推荐光担任丞，教百姓相互协作拉犁。通常人力多的人每天能耕种三十亩，人力少的能耕种十三亩，因此开垦的土地越来越多。赵过尝试让离宫的士兵在宫殿周围的空地耕种，考核收成，都比旁边的土地每亩多收一斛以上。又命令受爵的人在三辅的公田耕种，还教边郡和居延城的百姓推行代田法。从此之后，边城、河东、弘农、三辅、太常辖区的百姓都认为代田法方便，花费的力气少却收获的粮食多。

到汉昭帝时期，流亡的百姓逐渐返回，开垦的土地越来越多，粮食储备逐渐增加。汉宣帝即位后，任用的官吏大多是贤良之人，百姓安心定居在土地上，年年丰收，粮食价格降到每石五钱，农民获利减少。当时大司农中丞耿寿昌因擅长计算、能谋划功利，得到汉宣帝的宠幸，五凤年间（公元前57-前54年）上奏说：“按照旧例，每年要从关东漕运四百万斛粮食供应京城，需要六万名士兵。应该从三辅、弘农、河东、上党、太原郡收购粮食，足够供应京城，这样可以减少关东漕运士兵一半以上。”又建议把海租（沿海渔业税）增加三倍，汉宣帝都听从了他的建议。御史大夫萧望之上奏说：“ former御史属官徐宫家在东莱郡，说往年增加海租后，海鱼不再出现。老人都说汉武帝时期，官府曾亲自经营渔业，海鱼不再出现，后来把渔业还给百姓，海鱼才重新出现。阴阳相互感应，事物相互呼应，所有事情都是这样。现在耿寿昌想在京城附近收购粮食、减少漕运，修筑粮仓、建造船只，花费超过二万万钱，有劳民伤财的弊端，恐怕会引发旱灾，百姓遭受灾害。耿寿昌擅长计算细微的功利，他的深谋远虑，实在不足以胜任，应该还是按照旧例。”汉宣帝没有听从。漕运改革果然便利，耿寿昌于是建议让边郡都修筑粮仓，在粮价低时提高价格收购，来让农民受益；在粮价高时降低价格卖出，名叫“常平仓”。百姓觉得便利。汉宣帝于是下诏，赐耿寿昌关内侯爵位。蔡癸因喜好农业、能劝导郡国百姓务农，官至高位。

汉元帝即位后，天下发生大水灾，关东十一个郡受灾尤其严重。汉元帝二年（公元前47年），齐地发生饥荒，每石粮食三百多钱，很多百姓饿死，琅邪郡出现人吃人的现象。在位的儒生大多建议废除盐铁官、北假田官（管理北方租赁官田的官署）、常平仓，不要与百姓争夺利益。汉元帝听从了他们的建议，全部废除。又废除建章宫、甘泉宫的卫队，停止角抵表演，废除齐国三服官（负责制作宫廷服装的官署），把皇家禁苑分给贫民，减少诸侯王宗庙的卫队一半。又减少关中士兵五百人，调运粮食赈济贫困百姓。后来因朝廷费用不足，只恢复了盐铁官。

汉成帝时期，天下没有战争，号称安乐，但社会风气奢侈，百姓不重视粮食储备。永始二年（公元前15年），梁国、平原郡连年遭受水灾，出现人吃人的现象，刺史、郡守、诸侯相因失职被罢免。

汉哀帝即位后，师丹辅佐朝政，建议说：“古代的圣明君主没有不推行井田制的，这样之后天下才能治理太平。汉文帝承接周朝灭亡、秦朝战乱后的局面，天下空虚，所以致力于鼓励农桑，带头节俭。百姓开始充实，没有土地兼并的危害，所以没有限制百姓占有土地和奴婢的数量。现在连续几代太平，豪强官吏和百姓的财产数以万计，而贫弱的人更加贫困。君子治理国家，重视遵循旧制、谨慎改革，但之所以要改革，是为了挽救紧急情况。现在也不需要详细制定制度，应该大致规定限制。”汉哀帝把这个建议交给大臣讨论。丞相孔光、大司空何武上奏请求：“诸侯王、列侯可以在自己的封国内占有土地。列侯在长安居住的，公主在各郡县占有土地，以及关内侯、官吏、百姓占有土地，都不能超过三十顷。诸侯王可以拥有二百名奴婢，列侯、公主一百名，关内侯、官吏、百姓三十名。期限三年，违反规定的，土地和奴婢没收归官府。”当时田宅、奴婢的价格因此降低，丁氏、傅氏（外戚）掌权，董贤地位尊贵，都觉得这个限制对自己不利。汉哀帝下诏：“暂且搁置，以后再议”，于是这个建议就被搁置，没有施行。当时宫室、苑囿、府库的储存已经很奢侈，百姓的财富虽然比不上汉文帝、汉景帝时期，但天下的户口数量是最多的。

汉平帝去世后，王莽暂代朝政，最终篡夺皇位。王莽承接汉朝太平的基业，匈奴自称藩属，各少数民族归附，舟车所能到达的地方，都成为他的臣民，府库和百官的财富充足，天下安定。王莽一下子拥有了这些，却不满足，认为汉朝的制度狭小，不够周密。汉宣帝开始赐给单于印玺，与天子印玺相同，西南夷钩町首领称王。王莽于是派遣使者更换单于印玺，把钩町王贬为侯。匈奴和钩町开始怨恨，侵犯边境。王莽于是发动军队，征发三十万士兵，想同时从十条路线出兵，一举消灭匈奴；招募天下囚徒、成年男子、士兵，转运粮草和兵器，从沿海、长江、淮河一带一直到北方边境，使者乘坐驿车督促，天下陷入混乱。又一心想效仿古代制度，不考虑时代适宜性，分割州郡，更改官职名称和职责，下令说：“汉朝减轻田租，实行三十税一，但常常征收更赋（代役税），残疾人也需要缴纳，而豪强侵犯欺凌百姓，出租土地时收取高额地租，名义上是三十税一，实际上是征收十分之五的租税。富人骄横作恶，穷人贫困行奸，都陷入犯罪，刑罚不断使用。现在把天下的土地改名为‘王田’，奴婢改名为‘私属’，都不能买卖。家中男子不满八人，而土地超过一井（九百亩）的，要把多余的土地分给九族和乡里百姓。”违反命令的人，依法处死，制度又不明确，官吏趁机作恶，天下百姓怨声载道，陷入刑罚的人很多。

三年后，王莽知道百姓愁苦，下诏允许占有王田和私属的人都可以买卖，不再用法律限制。但刑罚仍然严酷，其他政令混乱。边境二十多万士兵依靠官府供给衣食，官府费用不足，多次横征暴敛，百姓更加贫困。经常遭受干旱，没有丰收的年份，粮价飞涨。

王莽统治末年，盗贼成群兴起，朝廷派兵镇压，将领官吏在外面肆意妄为。北方边境以及青州、徐州地区出现人吃人的现象，洛阳以东每石米价值二千钱。王莽派遣三公将军打开东方各粮仓赈济贫困百姓，又分别派遣大夫、谒者教百姓把木头煮成酪（糊状食物）；酪不能食用，反而给百姓增添了麻烦。流亡的百姓进入关中的有几十万人，王莽设置养澹官（负责救济的官）供给粮食，官吏贪污救济粮，饿死的百姓占十分之七八。王莽对自己治国造成的局面感到羞耻，于是下诏说：“我遭遇阳九（旱灾）、百六（厄运）的灾厄，干旱、霜冻、蝗虫、饥荒接连发生，少数民族侵扰中原，盗贼作恶，百姓流离失所。我非常痛心，灾害之气将要结束了。”他每年都这样说，直到灭亡。